可以無憑無據地告狀?從「風聞奏事權」看唐朝御史台制度

可以無憑無據地告狀?從「風聞奏事權」看唐朝御史台制度

唐朝是一個承上啟下的朝代,它在我國歷史上的地位是極其重要的。唐朝以前各朝代的監察制度雖己日趨完備,御史台制度和諫官制度運作暢通,但在唐朝時期,基於經濟的高度發達,政治環境的融洽,唐朝統治者對監察制度的設計精益求精,不論在監察機構的設置、監察職權的擴張還是在制度的運作以及監察官員的選任與考核等方面,都比以往各朝代有了較大發展,具有自己鮮明的特色。

一、唐朝完善的監察立法

監察立法是一個國家監察制度發達的重要表現之一,它規範監察機構和監察官員的監察活動,使其實施監察職權時做到有法可依、有章可循。

監察立法最早可追溯至戰國時期,齊威王制定《七法》以監督奸吏。秦朝規定「良吏"、 「惡吏」的標準,並頒布《察吏律令》,規定了監察御史的職權範圍。漢代制定的《監御史九條》和《六條問事》,是兩部專門性的地方監察法規,為以後各朝地方監察法規的發展奠定了基礎,具有重要的歷史意義。晉朝時還制定了《五條律》,這一系列法規的制定,為唐朝監察立法的發展與完善奠定了基礎。

在總結前朝經驗的基礎上,唐初統治者遵循「安人理國」的治國方針,並將其作為制定法律的指導思想。唐朝統治者注重吏治,在推行治吏的基礎上,頒布了一系列監察法規,主要包括武則天修訂的《風俗廉察四十八條》、唐玄宗時期的《監察六條》,其他監察條款多散見於《唐律疏議》、《唐六典》、《貞觀政要》等法律中,其中尤以《監察六條》 最為突出, 它是一部專門的地方監察法規,是御史出巡或中央遣使出巡行事的法律依據。其內容如下:「其一,察官人善惡;其二,察戶口流散,籍帳隱沒,賦役不均:其三,察農桑不勤,倉庫減耗; 其四,察妖猾盜賊,不事生業,為私蠹害;其五,察德行孝悌,茂才異等,藏器晦跡,應實行用;其六,察黠吏豪宗,兼并縱暴,貧弱冤苦,不能自申者"。

《監察六條》雖然是以漢代《六條問事》為基礎,但較之又有了重大發展,主要表現在監察對象這一方面:漢代以強宗豪吏為監察對象,而唐朝則將牧宰與吏人置於監察之首。同時,《監察六條》 還對監察御史予以限制,以防止其濫用手中的職權,如史料記載:「貞觀十四年敕中便明示出巡御史『宜令自今以後,據六典合舉之事,所司有隱蔽者,即具狀奏聞。其餘常務,不須更聞。」關於監察機構的設置、人員編製等,《唐律疏議》第三篇《職制律》中專門規定,其內容主要涉及國家機構及官員設置、官吏選任,官員職守和紀律問題, 其中對人員編製予以嚴格限制, 「『官有員數,謂內外百司,雜任以上,在令各有員數」,規定必須依律行事,不可隨意變更。

秦朝時已規定的「良吏"、「惡吏」標準,在唐朝得到進一步地發展。唐朝對監察官員的考課標準主要適用《唐六典》卷二中的「四善」、「七十二最";《考功郎中員外郎》 則對考課範圍予以明確規定:「考前厘務不滿二百日者,不考";《唐會要・考上》對官員考課年限規定:「凡入仕之後,遷代則以四考為限。」唐朝的監察立法是對以往各朝代監察立法的繼承與發展,與前朝相比,其監察內容更加豐富,體力更加嚴謹。完善的監察法規不僅有利於更好地規範監察官員,使其實施監察活動時有法可依、有章可循,而且可以有效地防止監察官員違法違規、濫用職權,為唐朝監察制度的形成與發展發揮重要作用。

二、御史台制度詳解

(1)御史台的機構設置

御史台作為國家最高監察機關,統管全國監察工作,其長官為御史大夫,下設御史中丞。 《唐六典・御史台》記載:「御史大夫一人,從三品。中丞二人,正五品。侍御史四人,從六品下。 殿中侍御史六人,從七品上。監察御史十人,正八品上。』』御史台下設三院, 即台院、殿院、察院,三院內部分工明確,各司其職而又相互監督,構成一個嚴密的監察系統。

①台院

台院是御史台最基本的組成部分,設侍御史四人,從六品下,另有內供奉二人,共六員。侍御史「掌糾舉百僚,推鞫獄訟。其職有六:一日奏彈;三日四推; 四日東推; 五日臟贖; 六日理匭。"圓即糾劾百官,審訊案件。台院行使御史台最重要的職權,唐人稱侍御史為「端工",在眾多的侍御史中以年資最高者一人總判台院事,稱「知雜事",又謂之「雜端」。掌殿中、監察以下職事及進名、改傳之事,為台內總管,故又號稱「台端』』;其他侍御史則稱為「散端"。他們分掌「知公廨」,「掌彈奏之事",「掌推京城諸司事及贓贖、三司之事」, 「掌推諸州及理匭之事"等監察職權。

②殿院

殿院,設置殿中侍御史六人,內供奉三人,從七品下,「掌殿庭供奉之儀式",內部分工為: 一人協助侍御史執掌「知西推",並共同監管太庫出納(即國家糧庫);一人協助侍御史執掌「知東推」,並共同監管左藏庫出納(即國家金庫),這兩人每逢單日在台院理事,雙日在殿院理事。再分配兩人為廊下食使,執掌糾察朝廷禮儀,主要是監察百官上朝時的次序以及百官就食廊下時的禮儀。 剩下的兩個人則分別充任左右巡使, 左巡使糾察雍州京兆府境內的不法之事, 右巡使糾察東都洛陽府境內的不法之事。

③察院

察院,設置監察御史,正八品上,貞觀時期由原來的八個人增長到十個人,「掌分察官僚, 巡按州縣,糾視刑獄,整肅朝儀"。④監察御史主要負責對地方的監察,依《監察六條》 行事。除此之外,中央對地方還實行道察制度,以「道」為監察區,監察御史依此對地方州縣實施監察。

(2)御史台的監察職能

①彈劾官吏權

彈劾制度直接體現了唐朝的監察理念, 彈劾也是維護法治的重要手段。唐朝的監察機構是御史台。監察御史「若在京都,則分察尚書六司。糾其過失及知太府司農。」

由此可知,御史在國家官僚體制中扮演者彈劾百官的重要角色。其監察範圍從一般官吏到皇親國戚,可謂無所不察、無所不監。唐太宗時還規定:違法官吏,即使已死,伺樣可以彈劾。據史料記載: 「權萬紀為治書侍御史,貞觀四年,他彈劾已死的隋臣宇文智『受隋厚恩,而滅棄君親首為殺逆』,因宇文智已死,就將其任千牛侍衛的兒子並黜,以為懲戒」 。此外, 唐朝統治者還賦予御史極大的自主權,御史在行使監察職權時,不受其他任何機構的干涉。監察機構內部雖有上下級之別,但在監察權的行使上卻是獨立的,監察官員在執行監察職務時,只對皇帝負責,相互之間不存在嚴格的隸屬關係,所謂「台官無長官"。正因為御史的存在與彈劾職責的實施始終讓群臣感到震懾和恐懼,因此,到了唐朝後期,隨著宰相權力的過度膨脹,御史的自主彈劾權受到牽制,一定程度上削弱了御史台的監察力度,但這並沒有影響彈劾制度在維持唐朝政治統治秩序、凈化官場風氣、保障社會穩定等方面發揮的重要作用。即使到了唐朝後期,權臣當道,藩鎮割據,宦官勢力猖獗也沒有完全掩蓋住御史糾彈官吏的浩然正氣,彈劾制度在唐朝完成近三百年的統治中發揮了不可替代的作用。

②風聞奏事權

唐朝規定,「御史知可彈者,略其姓名,皆雲風聞訪知。」 所謂風聞,即唐朝統治者允許御史出於公心將所聞之事,及時上奏皇帝,不必等待核實清楚,掌握確鑿證據之後再上報。 只要不是出於個人恩怨或挾嫌報復,哪怕「糾舉不實"或「彈劾涉虛",也不承擔因此而產生的法律責任。武則天執政以後,為了鞏固自己的統治地位,打擊反武勢力,允許風聞奏事。「武后以法制群下,諫官、御史得以風聞言事。自御史大夫至監察得相互彈奏,率以險誠相傾覆"即為典型例證。此外,武則天還鼓勵告密之風。她之所以採取這樣的舉措,一方面是為了簡化彈奏、檢舉告發的程序,另一方面,更主要地是為了讓監察官吏更大膽、廣泛地行使監察權,以便及時掌握朝廷內外百官的政治動向,從而鞏固自己的皇權統治。自此,風聞制度延續下來。然而, 唐朝雖然允許「風聞奏事", 但奏事之後的核對事實是不可或缺的一個重要環節。風聞奏事後,並非不追究事實根據。如果糾舉者只是上報並沒有糾舉狀,則要將其傳至朝堂並進行審問,核實所告事實,如若虛報或誣告,判一年有期徒刑。

由上可見,唐朝所謂風聞舉劾並不意味著僅據道聽途說之事即可彈奏官吏,它主要是指簡化彈劾與進諫前的程序,這樣可以儘快了解與掌握國家治理中存在的各種問題, 以便及時處理。 但是,這樣又會產生一個新的問題:檢舉人的人身保障問題如何解決?即如何保障檢舉人的人身安全, 避免遭受被檢舉人的迫害。根據史料,可以採取以下兩種方法來保護檢舉人:

第一,在檢舉人舉報立案後,首先要向檢舉人查取證據,這可視為保護檢舉人的一種措施。

第二, 御史在彈奏之前,可以通知監管殿廷大門的官員禁止相關人員入門,防止被他人發現檢舉者而加以迫害,這同樣也是對監察官吏實施的一種保障措施。

唐朝安史之亂後,御史風聞彈奏官吏的機會和次數日益減少,除了與當時腐敗的政治環境有關以外,也許與統治者缺乏對舉劾官吏的保護有關。因為當時朝廷統治黑暗,宦官專權,百官對朝廷失去信心,即使有大膽敢舉劾者,最後也會遭遇不堪的結局。所以御史大都採取明哲保身的辦法來維護自己。

三、總結

縱觀唐朝近三百多年的歷史,唐朝的監察制度主要包括御史台制度和諫官制度,合稱台諫,前者是處理統治階級內部矛盾的工具,後者是君主專制的調節器。唐朝以前各朝代的監察制度以御史台制度為主, 以諫官制度為輔,但在唐朝,台諫並立並已經日漸成熟完備,御史台監察官員這一特權的實施,不僅起到了震懾朝廷百官的積極作用,而且也同時擴大了監察官吏的監察許可權,為監察機關實施監察活動提供了必要的法律保障。本文主要分析了御史台制度,後文將對唐朝監察制度其他方面加以述評。